中国教育制度和教育政策的变迁（一）

中国现代教育以20世纪初废科举、建新学为起点，正好大约一百年，并被1949年新中国的成立鲜明地一分为二。20世纪上半叶，现代教育制度得以建立和基本定型。20世纪下半叶，伴随意识形态和社会政治的激烈变动，教育制度一再重建，教育政策不断调整，提供了一个相当特殊的个案。

一、20世纪上半叶现代教育制度的建立

中国的现代教育制度是在民国期间逐渐成熟的。在新文化运动的背景下，以1922年新学制和北京大学的更新为代表，标志着近代教育的脱旧入新。1927年南京政府成立，一方面实行“以党治国”，加强对社会的控制；同时使各项事业制度化、规范化。在教育领域，通过对1922年学制的修改和调整，构建了比较完备的教育法制体系，学制和学校教育系统逐渐成熟和完善。中国的现代教育制度在30年代得以基本定型。

1、国家教育行政体制

清末教育改革的任务包括“除旧”与“布新”两个方面。1901年8月，清政府颁布《兴学诏书》，称“兴学育才，实为当务之急”，“除京师已设大学堂应切实整顿外，着各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府厅直隶州军设中学堂，各州县均设小学堂，并多设蒙养学堂”。[1]全国掀起兴办新式学堂的高潮，初步建立起包括大、中、小、幼各级各类学校的现代教育体制。由于提倡和奖励出国留学，20世纪初年出现了中国留学史上的第一次高潮。“新政”时期教育变革最重要的三件大事是颁布新学制、废除科举制和设立学部。

1905年12月，清政府成立学部，为中国历史上首次出现正式的、独立的和专门的中央教育行政机构建制。此后，清政府中央官制的全面改革顺利实施。各省设提学司，各厅州县设劝学所，各县官立、公立、私立的各类小学堂都归劝学所主管，建立起从中央到地方统一的教育行政系统。

1912年1月1日，南京临时政府成立后，采取紧急措施改革封建教育。1月9日，成立教育部，教育部直隶总统。教育部设总长1人，次长1人，下设三司一厅。此改革系蔡元培参照欧洲国家，本精简原则，循民主集权制思想进行。机构极为简单，除总长、次长为政府任命，其他工作人员概不呈请任命，均称部员。此后，教育部组成几经修订。

地方教育行政的建设，主要围绕教育机关的独立设置及获得较大的事权。民国初年，大多数省区在省都督府民政司下设教育科，管理全省教育事务。1912年12月，实行军民分治后，省行政公署下设内务、实业、财政、教育四司，教育司设司长1人，由省长推荐，大总统委任。教育机关地位有所提高。1914年后，教育司被裁撤，仅在政务厅下设教育科。1917年9月，北京政府教育部颁发《教育厅暂行条例》，规定各省设教育厅，设厅长1人，由大总统简任；厅下设3科，各置科长1人，省视学4-6人，科员3人。

县级的教育行政，经历了一番从“裁局设科”到恢复设局的周折。民国初年各县仍保留清末的劝学所。1923年颁布《县教育局规程》，正式实行县教育局建制，市乡由教育局酌划学区，每学区设教育委员1人，受局长指挥，办理本学区教育事务。并规定县教育局设董事会，为教育立法机关。董事会设董事5名，除县视学1人外，其余依据条件选举产生。

1927年4月，南京国民政府成立之后，实行了一项重大的教育行政改革，是实行大学院和大学区制。中央撤消教育行政委员会，采用法国制度组织“中华民国大学院”。大学院为全国最高学术教育机构，下设以大学院正副院长、各国立大学校长、大学院教育行政处主任及专家学者组成的“大学委员会”，为最高评议机关。省市教育行政则实行“大学区制”。即以大学区为教育行政单元，每一学区内有一国立大学，由国立大学校长统理大学区内的教育行政和学术事宜。大学区设评议会为最高审议机关，由大中小学校长、教员、教育团体、学术界人士等组成。

这一由蔡元培发起的改革，反映其“教育独立”的理想，旨在“以学术化代官僚化”，由学者主持学务，促进教育行政学术化和大学委员会民主化（采用合议制）。但这场改革实行一年多后即告夭折。1928年8月，蔡元培辞职，11月，大学院重新恢复为教育部。1929年6月，废止大学区制度，恢复教育厅制度。有学者认为失败的原因为理想过高而人谋不臧，欲使教育行政学术化，结果反使学术机构官僚化。地方反对大学区制的另一重要原因，是“以大学统率中小学，忽略中小学实际需要，削减中小学教育经费，导致中小学居于附庸地位，而遭中小学教育界激烈反对。”[2]大学院制和大学区制的改革，是20年代自由主义气氛下比较浪漫的制度变革的尾声，此后，社会逐渐纳入权威主义的规范、严整之中。

教育部组织、职能的充实完善，从1928年12月公布《教育部组织法》起，至1947年公布的第10次《修正教育部组织法》而基本完成。确定的机构设置为：秘书室、参事室、督学室、高等教育司、中等教育司、国民教育司、社会教育司、边疆教育司、国际文化教育事业处、总务司、会计处、统计处、人事处、资料研究室。

教育部制度的特色之一是设置“专门委员会”。教育部专门委员会始设于大学院时期，《教育部组织法》将其列入编制，数量呈增多趋势，如教育研究委员会、国民体育委员会、国语推进委员会、训育委员会、国民教育辅导委员会、医学教育委员会、学术审议委员会等。这些专门委员会根据需要建立，各有章程和条例，在教育部部长和次长领导下，规划教育方案，“议复部长交议事项”。成员多为各领域知名专家，如按规定教育研究委员会有委员25人至40人，其中对教育研究有经验之国内学者占20人至32人，在华从事教育多年著有成绩的外国学者5至8人，以助于教育决策的科学化。

1931年公布的《修正省政府组织法》，规定省政府行政组织采委员制，下设5厅，教育厅与民政厅、财政厅、建设厅、秘书厅并立，教育厅长为省政府委员。教育厅掌理的事务为：各级学校事宜，社会教育事项，教育及学术团体事项，关于图书馆、博物馆、公共体育场等事项，其它有关教育行政事项。教育厅虽与民初直属中央教育部不同，但机构较大，人员较多，职权和地位比民初有所提高。这一省区教育行政制度一直实行至1949年。

30年代县级的教育行政，又经历一番从“裁局设科”到恢复设局的变化。1930年公布的《县政府组织法》，规定县下设公安、财政、建设、教育4局；1933年后，规定县政府“一律以设科为原则”。1939年国民政府实行新县制时，重申改局为科，全国各县教育局均改为教育科。县长统掌教育大权，教育科仅为辅佐，不能单独行文和独立对外洽办事务，造成教育地位明显下降。此后，教育部及教育团体多次呈请行政院县级教育局制；但直至1947年才恢复县教育局。

2、基本学制和学校制度

中国的现代学制从清末新政时的“癸卯学制”起，至1922年新学制得以基本成型。与此同时，学校制度、大学制度也完成了脱旧入新的转变。

1904年1月，清庭批准了张之洞主持制定的《奏定学堂章程》，时称“癸卯学制”。“癸卯学制”是中国教育史上第一个正式颁布且在全国普遍实行的学制，从而结束了中国数千年来办教育无章程、学校无体系的状态，确立了中国现代学制的基本模式和框架。

“癸卯学制”的学校体系基本是模仿日本的。纵向分为三段七级，即初等教育段（蒙养院、初等小学堂和高等小学堂）、中等教育段（中学堂）、高等教育段（高等学堂或大学预科、分科大学、通儒院）。规定初等小学堂5年，高等小学堂5年，中学堂5年，高等学堂（大学预科）3年，大学堂3-4年；即从小学到大学毕业约需22年左右。此外，还有最高等级的通儒院，学制5年。“癸卯学制”对蒙养院的规定，是中国幼儿教育制度正式建立之始。“癸卯学制”体现了“中体西用”的方针，但在教学内容上打破了儒家经典一统天下的局面，并突破了培养官僚精英的单一目标，在中等教育、高等教育在普通学堂之外均建立了师范教育和实用教育系统。小学堂、中学堂均分官立、公立、私立三种。该学制一直延用到1911年清朝覆灭。

民国之初，1912年9月颁布了一新学制，次年又陆续颁布各种学校章程修改和补充，史称“壬子癸丑学制”。这一学制以自由、平等、博爱等观念取代了三纲五常的封建伦理道德，各级各类学校全部废除了经学；取消贵族学堂；体现男女平等的思想，初等教育实行男女同校，普通中学、师范学校、实业教育可为女生独立设校。学校系统基本延续“癸卯学制”，但各级学校的学习年限有所缩短，初小4年，高小3年，中学4年，大学预科3年，大学4年，则从初小至大学需17-18年，共缩短了3年。

在五四新文化运动的背景下，1922年的民国新学制成为现代教育生长的标志性事件。它是由民间的全国省教育联合会组织讨论和制定的，美国实用主义教育家孟禄直接参与了新学制的讨论和制定。1922年9月，北京政府教育部将此草案修改后交在济南举行的全国教育会第八次年会讨论修正。1922年11月1日，以大总统令公布《学校系统改革方案》。

1922年新学制深受杜威进步主义教育思想和美国模式的影响。中小学学制由原先的七四制（小学七年、中学四年）改为美国式“6-3-3”制（小学六年，初中、高中各三年）。这一基本学制从1922年确定之后，一直沿用至今。此外，改变了原学制中相对独立的实业学校系统，改为实行职业教育与普通教育混合的“综合性中学制”，即美国式的单轨制。明确中学实行学分制与选科制。高级中学分普通科和职业科。大学废止预科，并采用选科制。1922年学制颁发后各级教育迅速发展，并造成学校教育比较自由、宽松的发展状态。

作为学习西方政治制度的产物，民国制度的建立非常重视立法。1927年之后，国民政府构建了一个比较完整的教育法律法规体系。在《中华民国宪法》下有《教育法》或《教育基本法》，以及《教育部组织法》，部门法下面是各种“规程”、“条例”，以下是“规则”、“细则”、“办法”，教育立法数量繁多。据统计，1927年至1949年的22年间，国民政府公布的重要教育法规法令多达1200余件；在1930年至1945年的15年中，单高等教育法规就有335项。立法比较重视稳定性和连续性，如《大学规程》自1929年颁布后一直未变，直到1974年台湾当局才进行修订。[3]

30年代教育立法的一个背景，是对20年代“放任主义”的纠偏，整顿办学过“滥”之弊。教育立法、整顿的方向，是向着权威主义、“整一性”、“严格训练主义”，一反五四之后的自由风气和比较灵活、开放的美国式教学，建立起中央集权的教育体制和严格训练的教学模式。这些教育法规对各级各类学校的总纲、培养目标、修业年限、课程、设置、设备管理、编制、师资、行政、经费、成绩考查、入学、毕业等都作了详尽规定，建立了全国统一的标准，并将私人办学和华侨办学牢牢置于政府的控制之下。1932年国民政府颁布的《中学法》、《师范学校法》、《职业教育法》和1933年颁布的《中学规程》，改变了20年代建立的美国式的“综合中学”体制，改为欧式的单科中学制，普通中学、师范学校和职业学校单独设立，并取消学分制和选修制，实行严格的毕业会考制度。1933年颁布的《中小学正式课程标准》，确定完全实行学年制，学校的科目和课程整齐划一，毫无通融余地，教育的钟摆又回到了从前。这既是在一定发展阶段提高教育品质，规范、统一教育的需要，也包含国民党整肃思想、加强控制的需要。

大学制度在现代教育制度的建立中具有特殊重要的作用。1912年，蔡元培作为民国政府的首届教育总长亲自制定《大学令》，确定了大学“以教授高深学问，养成硕学宏材应国家需要”的教育宗旨，并明确建立“教授治校”的制度。1917年，蔡元培任北京大学校长，开始大学的改革，奠定思想独立、学术自由、兼容并蓄的价值，以及“教授治校”的制度，实行民主办学。北京大学逐渐成为现代思想学术的重镇，并成为新文化运动的源泉。

南京政府时期，对高等教育制度进行多次修正改变。一方面是规范和引导。1929年国民政府颁布《大学组织法》、教育部颁布《大学规程》以及《专科学校组织法》和《专科学校规程》，对高等教育系统重新加以修订，规范大学、学院的设置，鼓励发展理、工、农、医等实科。从提高办学水平和教育质量计，教育部建立统一标准，统一学系名称、统一课程，乃至成绩评定，在抗战开始后，加紧进行这一规范。如1938年公布《文理法三学院各学系课程整理办法草案》，后制定《文理法三学院共同科目表》、《农工商学院共同必修科目表》等等。这一做法虽然有利于规范、提高高校的课程质量和教育水平，但在很大程度上削弱了大学的自主权，削弱了大学教育的多样性和丰富性，而遭西南联大等校的抵制。

为提高大学教育质量，严格规定教授、副教授、讲师、助教任职资格，提高教员薪水和改善工作、生活条件。1927年公布的《大学教员资格条例》规定，大学教员的月薪，教授为600-400元，副教授400-260元，讲师260-160元，助教160-100元。教授最高月薪600元，与国民政府简任部长基本持平。在30年代初，大中小学教师的模糊平均月薪分别为220元、120元、30元；而同期上海一般工人的月薪约为15元。[4]

3、多元化教育格局

在国家和政府之外，民间组织的发育、“公共领域”的扩大，从而形成所谓的“市民社会”，是传统社会向现代转型的基本趋势之一。

民初以来教育制度的设计，在民意表达、民主决策方面多有新意。例如在教育部设专门委员会，省教育厅设立教育参议会或教育委员会，县教育局设董事会，以在教育立法、评议、咨询方面发挥作用。各级教育行政机构均设置独立行使职权的视学，发挥其视导与监督作用。在大学设评议会、教授会，实行民主办学。而且，十分重视体制外的民间教育组织和教育机构的培育。早在1906年，清政府即颁布《教育会章程》，规定各省和府、厅、州、县均可设教育会，作为各级教育行政机构的襄助机关，推动教育组织的建立。民国之后，1912年，公布《教育会章程》、1944年颁布《教育会法》，建立省、市、县、市区和乡镇的各级教育会，“以研究教育事业，发展地方教育，并协助政府推进教育政令为宗旨。”

民国时期结社组党蔚为大观，知识分子群体异常活跃，教育社团、教育组织更是如雨后春笋。据不完全统计，1911年至1927年，新成立的民间性质的教育社团有85个，而官方性质的教育团体仅为16个，民间教育团体的数量远远多于官方。教育社团创办刊物之风盛行。据统计，在1912-1926年间，社团创刊最为活跃。由于国家分裂，中央权力衰败，各级教育学会成为创办教育期刊的主力，当时新创刊的101种教育刊物中，由教育社团创办的达41种，政府机关22种，学校28种，书局等10种。教育社团的创刊力量居于政府、学校的力量之前。[5]这些民间社团对于现代教育发展具有相当的影响力和实际的推动力。从民初的教育重建到1922年新学制的制定，教育决策过程不仅是开放的，而且是主要依靠知识分子教育家集团进行的，各项议案经有关教育会议讨论、修改后，交由政府颁行。这些制度较多地体现了“民治”和教育民主的理念。当然，许多地方评议会、董事会制度并未能真正实行；大学院和大学区制改革的昙花一现，则显示民主化是一个缓慢艰难的过程。

知识分子教育家成为一个现实的现代化动力集团，成为举办、传播、推进新教育的主体。民国时期教育家的“谱系”大致可分为两类。一类是旧学出身、有科举功名的士人，如蔡元培、黄炎培、梁淑溟、唐文治、蒋梦麟等，其中有些人又有留学的经历。另一类是留学生群体，民国之后，留学生群体的作用日渐彰显。对现代教育产生重大影响的陶行知、晏阳初、陈鹤琴等，均为留美学生。

在新教育的现实发展中，形成多元化教育格局。1932年和1933年，国民政府颁布的《小学法》、《小学规程》及《小学课程标准》，小学分为市立、县立、区立、坊立、乡镇立、联立、私立等类型。种类包括修业年限为6年的完全小学、修业年限为4年的初级小学、三年制的简易小学和一年制的短期小学。大学分为国立、省立、市立、私立四种。此外，还有规模很大的教会教育，成为新教育的一个重要组成部分。由于教会教育的广泛影响、社会对出洋留学的推崇，民国政府对教会教育的态度十分宽容。据统计，出席第一次国民党会议的600名代表中，基督徒占十分之一。[6]据另一个统计，20年代初，外国人办理的学校学生数约占全国学生总数的30%，其中初等学校为4%，中等学校为11%，高等学校达80%.[7]至1925年时，教会大学的学生人数为3500人，约占当时中国大学生总数的17%.[8]1922年后，声势浩大的“收回教育主权运动”和“教育独立运动”，致使北京政府规范外国人办学管理，以及教会教育“中国化”的变革。

4、新教育的推进

晚清在口岸城市由外国教会举办的女子学校，为中国近代女子教育之始。1907年颁布《女子小学堂章程》及《女子师范学堂章程》，女子教育开始取得合法地位。1919年初，教育部颁令，允许高等小学和部分中学男女同校，女性进入学校接受教育逐渐增多。1920年2月，北京大学冲破女禁，录取9名女生入学旁听，开创中国大学男女同校首例。同年，南京高等师范学校也在陶行知倡议下招收女生。此后，所有大学都开始招收女生。

义务教育的概念，最早见于政府法令的，是1904年《奏定学堂章程》中的《学务纲要》：“蒙养院、初等小学堂，意在使全国之民，无论贫富贵贱，皆能淑性知礼，化为善良”，“初等小学堂为养正始基，各国均任为国家之义务教育。东西各国政令，凡小儿及就学之年而不入小学者，罪其父母，名为强迫教育。盖深知立国之本，全在于此”[9].学部成立后，1909年拟定的分年度的工作计划，预定在宣统七年（1916年）“颁布强迫教育章程”，宣统八年（1917年）“试行强迫教育章程。行各省学司、所有厅、州、县中、小学堂兼学官话。”[10]但两年以后，清政府就灭亡了。

1935年，经行政院批准颁行《实行义务教育暂行办法大纲》，决定分三期，用十年时间实现四年制义务教育。为此，大量增设短期小学和三年制的简易小学，学生数增长很快。1929年，全国初等教育各类学校数21.2万所，学生数888.2万人；到1936年，学校数增至32.0万所，学生数则为1836.5万人，分别递增了50%和106%.[11]从1928年至1930年，中学数由954所增至1874所，学生数则由18.9万人增至39.7万人。到1936年，中学数达1956所，学生数为48.3万人。[12]

在二三十年代特定的政治格局中，国民教育成效较著的，一是在阎锡山控制的山西（见第二章），一是在桂系军阀控制的广西。

20年代的山西省成为社会稳定、教育发达的“模范省”。民国之后，阎锡山执掌山西军政大权，1917年起任山西省长。他对于发展教育的重要性有很高的认识，采取“激进主义政策”推进义务教育，使得山西教育后来居上。阎锡山在从事的村政建设，整顿乡村秩序的过程中，将推行义务教育作为开启民智、改良风气的重要手段。从1918年起，山西教育便在全国居于领先地位，超过了清末教育最为发达的江苏省。

30年代，广西以李宗仁、白崇禧、黄旭初为代表的新桂系军阀提出“建设广西，复兴中国”的口号，在教育家雷沛鸿的领导下，推行以救亡、救贫、救愚为旨的国民教育。从1936年起，发布《广西各县实施强迫教育办法》，全省出现设校办学高潮，取得显著成效，取得“模范省”的美名。

但对新教育的批评一直存在，最集中的批评是指它的“城市化”和“食洋不化”。新式学校教育比旧式教育更为昂贵，增加了普及教育的困难；其带来的利益主要体现在城市，而与中国农村社会的现实较脱离，致使城乡之间的教育差距进一步扩大。同时，根深蒂固的旧传统，使得学校内在的教育价值、教育精神尚未更新，成为“假教育”、“无用的教育”。陶行知明确将自己的使命归纳为“反洋化教育”、“反传统教育”，反对以城市为中心、死读书、读死书、培养小姐、少爷、书呆子的教育。

5、党化教育

对后世影响深远的另一个教育变化，是1927年之后，国民党实行的“党化教育”。

1927年5月，蒋介石提出“党化教育”的思想，提出“以党治国”，“以党义治国”。1927年7月，南京国民政府教育行政委员会制定《学校实施党化教育办法草案》。1928年5月，决议废止“党化教育”，代之以“三民主义教育”。在各级学校进行三民主义教育，小学设置三民主义、党童子军课程，中学开设党义、军事训练科目（1932年后，“党义”改为“公民”或“公民训练”），高等学校也将“三民主义”或“党义”作为必修课程。

1928年，教育部公布《教科图书审查规程》、《审查教科图书共同标准》，规定教材内容必须“适合党义，适合国情，适合时代性”，强调“以三民主义为教科书的中心思想”，“以管、教、养、卫的真义为教科书的一贯系统”，在三四十年代建立起严格的教科书审定制度。同时，在各级学校实行训育制度，建立训导制度。30年代初，制定《各级学校党义教师及训育主任工作大纲》、《三民主义教育实施原则》等一系列文件，规定中小学校长和训育主任需由国民党党员充任。1930年国民党中央公布的《学生团体组织原则》和《学生自治会组织大纲》，规定学生团体“以在学校以内组织为限”，“以不侵犯学校行政为限”，成立学生团体“必须呈请当地高级党部批准”，从而将学生社团置于国民党管辖之下。伴随国共两党斗争，在抗日战争时期这种反民主的控制尤为强烈。这种中国长期专制统治的遗留，成为现代教育制度发育中的负面因子。